四川在线记者 史晓露

近日，习近平总书记对新时代推进农村土地制度改革、做好农村承包地管理工作作出重要指示，其中提到 “要根据实践发展要求，丰富集体所有权、农户承包权、土地经营权的有效实现形式。”

作为中国农村改革的策源地和多项国家试验的试验场，四川在农村土地改革上有什么新进展?落实总书记指示精神，还可以有什么新作为?11月2日，记者采访了多位从事农村土地制度改革研究的专家学者。

如何认识农村承包地“三权分置”制度改革?

农村土地制度改革牵一发而动全身，近年来改革每迈出一步都受到社会广泛关注。

改革开放之初，我国在农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分设，所有权归集体，承包经营权归农户，极大地调动了亿万农民积极性，有效解决了温饱问题。

其后为了促进土地资源合理利用，发展多种形式适度规模经营，推动现代农业发展，又实行农地所有权、承包权、经营权(以下简称“三权”)分置并行。简单来说，就是落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。

四川省农经总站副站长蒋燕：在放活土地经营权方面，近年来四川各地不断探索有效实现形式。最早的方式就是简单的土地流转，农户将经营权交给业主，但现在不再是一交了之，各个地方在收益分配方面也有一些创新，比如采取土地经营权入股，村集体、农户、企业一起参与产业发展，农户跟业主建立利益共享机制，通过二次分红，农户可以得到更多实惠，产业也会发展得更好，从而实现共赢。

为何提出要丰富改革实现形式?

四川大学公共管理学院土地管理系副研究员赵茜宇：承包地“三权分置”改革的初衷是希望通过土地流转实现规模化经营，推进农业现代化。这项改革已推动多年，但引发的边际效益在降低，近年来的探索还未达到预期。来自农业农村部的数据显示，截至2018年底，全国有5.39亿亩耕地被流转，农地流转率只有三成左右。可以看出，农地流转的促进作用并没有实现预期，我想，这是提出要丰富改革实现形式的一大原因。

四川省社科院原副院长郭晓鸣：丰富三项权利，是因为当前改革中出现了一系列问题。

农地所有权、承包权、经营权三权分置改革的基本初衷，是因为在这三个权利方面都面临产权不完整、产权权能残缺、产权实现不顺畅的矛盾。相当一段时间，我们都在推动土地流转和规模经营，但在很大程度上，还存在以下问题：

一是土地流转过程中，集体经济组织被边缘化。集体经济组织是所有权的主体，但现在流转的交易双方变成了农户和新的土地使用者，集体经济组织没有在这个过程中充当重要角色，实现它的基本权益。

第二，土地流转之后也带来土地使用失控的问题，土地如何使用，会不会带来一些短期的破坏性利用，集体并未有效监管。

第三，存在农民被流转的现象，一些地方政府、乡村干部“代民做主”，让农民利益受到损害。

因此，需要针对不同权属进一步丰富和完善，推进改革不断深化。

下一步该如何深化承包地“三权分置”改革?

四川省社科院原副院长郭晓鸣：针对土地流转过程中集体经济组织被边缘化的问题，可以在两个方面进行探索：

第一，集体经济组织要参与介入到土地流转过程中，在土地使用过程中发挥协调、管理方面的作用，可以收取一定的土地流转协调管理费，以这种方式表明集体是土地的所有者。

第二，集体要承担起监管责任，对土地使用方式、再流转过程等进行监管，保证集体成员的共同利益。从这个角度上说，这是丰富集体所有权实现形式的一大内容。

在农户承包权方面，保障的重点，是要让农民决定土地是否流转、如何流转、什么时间流转、以什么样的价格流转，不能出现农民权利被削弱、被代替、被剥夺的情况。不能以发展集体经济或者大规模特色农业等方式，强制农民放弃他的承包经营权。

在土地经营权方面，目前还存在两个方面的问题，一是土地经营权的稳定性得不到保护，一些农民随意中止流转时间，出现农民中途反悔、要收回土地的情况，这对产业发展和土地利用是非常不稳定的。二是土地经营权抵押融资的权能还不完备。土地经营权抵押融资是近五年来的一项重要改革内容，但在实施过程中还有很多障碍，金融部门参与的积极性不高，推进并不顺畅。

因此，还需要针对不同权属进一步探索、丰富和完善。

四川大学公共管理学院土地管理系副研究员赵茜宇：丰富改革实现形式，还需要将多项改革制度统筹考虑。

农民是否愿意流转土地，不仅与土地政策本身有关，还与户籍制度、社保制度密切相关。随着城市化进程加快，土地流转后，农民能否在城市享受到同等的社保、医疗等公共服务，能否在生计和就业上无后顾之忧，都会影响农村土地制度改革效果。

党的十九届五中全会提出，要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。只有协同推进土地、户籍、社保等制度改革，统筹安排，才能让乡村迸发活力。